La detención indefinida de ciudadanos estadounidenses
Por Joanne Mariner
Aprobada por la Cámara de Representantes y el Senado la semana pasada, la Ley de Autorización de Defensa Nacional (NDAA) ahora espera la firma del presidente. Debido a sus controvertidas disposiciones sobre detención indefinida, el presidente Obama amenazó con vetar el proyecto de ley en mayo, cuando la Cámara aprobó una versión, y nuevamente en noviembre, cuando el Senado aprobó otra versión ligeramente diferente.
Pero la semana pasada, después de que la Cámara de Representantes y el Senado conciliaran sus dos versiones del proyecto de ley, el presidente retiró su amenaza de veto. Su secretario de prensa explicó en un comunicado escrito que el proyecto de ley revisado se consideró aceptable porque se habían eliminado disposiciones problemáticas y porque “los cambios más recientes otorgan al presidente mayor discreción para determinar cómo se implementará la ley, de conformidad con nuestros valores y el estado de derecho”.”
Numerosos defensores de los derechos humanos, defensores de las libertades civiles y miembros del Congreso discrepan. Human Rights Watch afirmó que la decisión del presidente Obama de no vetar el proyecto de ley “perjudica enormemente el estado de derecho tanto en Estados Unidos como en el extranjero”. La ACLU declaró que “si el presidente Obama firma este proyecto de ley, dañará tanto su legado como la reputación de Estados Unidos en cuanto al respeto al estado de derecho”. El representante Jerrold Nadler, quien votó en contra del proyecto de ley, afirmó que este representa un “desafío trascendental a uno de los principios fundacionales de Estados Unidos: que ninguna persona puede ser privada de su libertad sin el debido proceso legal”.”
Los partidarios del proyecto de ley en el Congreso reaccionaron con indignación ante tales críticas, calificándolas de falsas y engañosas. “Rara vez en mi trayectoria he visto una legislación tan sistemáticamente malinterpretada y tergiversada como estas disposiciones relativas a los detenidos”, se quejó el senador John McCain, uno de los principales redactores del proyecto de ley.
¿Qué dicen exactamente las disposiciones sobre detención de la NDAA y a quiénes afectan, en particular?
Antecedentes de la NDAA
Para comprender plenamente las disposiciones de la NDAA sobre detención, es necesario un breve repaso de la historia reciente.
Durante la administración Bush, a pesar de la enorme atención pública y de la prensa que suscitaron las políticas de detención, el Congreso permaneció prácticamente al margen. Si bien la Ley Patriota de Estados Unidos contenía algunas disposiciones sobre detención, estas nunca se aplicaron; la administración Bush prefirió crear un sistema de detención que, según suponía, estaría prácticamente exento de restricciones legales y supervisión judicial.
La prisión militar de Guantánamo y el sistema penitenciario secreto de la CIA fueron creados, por decreto ejecutivo, sin la intervención ni la restricción del Congreso. Sin embargo, cuando los casos que impugnaban Guantánamo y la detención militar de ciudadanos estadounidenses en territorio estadounidense llegaron a los tribunales, la administración alegó que la Autorización para el Uso de la Fuerza Militar (AUMF, por sus siglas en inglés), una resolución conjunta aprobada por el Congreso en septiembre de 2001, otorgaba la aprobación congresional para dichas detenciones.
La Autorización para el Uso de la Fuerza Militar (AUMF, por sus siglas en inglés), que autoriza al presidente a usar la fuerza necesaria y apropiada contra quienes, según su criterio, planificaron, autorizaron, cometieron o ayudaron en los ataques del 11 de septiembre, o quienes dieron refugio a dichas personas o grupos, no se pronuncia sobre la detención. Sin embargo, la mayoría de la Corte Suprema de Estados Unidos coincidió con la administración en que la facultad de detener está implícita en la facultad de usar la fuerza militar.
Hamdi contra Rumsfeld, El fallo de 2004 que ratificó la facultad de detención del gobierno estadounidense dejó muchas preguntas sin respuesta. Dado que se trataba de un prisionero capturado durante el conflicto armado en Afganistán, no abordó las amplias afirmaciones de la administración Bush sobre una "guerra global contra el terrorismo", en la que los sospechosos de terrorismo, lejos de cualquier campo de batalla, eran tratados como soldados enemigos. Ni siquiera ofreció mucha claridad sobre el alcance del conflicto armado, geográfico o temporal, aunque incluyó, a modo de obiter dictum, una referencia escéptica a las afirmaciones más generales de la administración.
Durante los dos mandatos del presidente Bush, el Congreso mantuvo una postura de no intervención en materia de detención, incluso mientras legislaba sobre asuntos estrechamente relacionados, como los estándares mínimos de trato humano y las normas para los procedimientos de las comisiones militares. Sin embargo, cuando Obama asumió la presidencia en enero de 2009, la actitud del Congreso cambió. Muchos congresistas reaccionaron negativamente al objetivo declarado de Obama de cerrar Guantánamo y, desde entonces, el Congreso ha impuesto diversas restricciones cada vez más estrictas a la liberación y el traslado de detenidos.
Un último dato histórico importante a tener en cuenta al considerar el alcance de la NDAA es que la administración Bush mantuvo a dos ciudadanos estadounidenses en detención militar indefinida: Yaser Hamdi y José Padilla. Si bien Hamdi fue capturado como combatiente en Afganistán en 2002, Padilla fue arrestado en Chicago ese mismo año en un entorno civil. El caso de Padilla nunca se resolvió definitivamente —finalmente fue remitido al sistema judicial civil en 2006—, pero subraya la pretensión de la administración Bush de mantener incluso a ciudadanos estadounidenses detenidos en Estados Unidos de forma indefinida y sin juicio.
Subtítulo D de la NDAA
Lo que ahora se conoce como el Subtítulo D de la NDAA —la sección sobre detención— apareció por primera vez en marzo de este año. Denominados Ley de Seguridad de Detenidos en la Cámara de Representantes y Ley de Mejora de los Procedimientos para Detenidos Militares en el Senado, estos proyectos de ley, presentados por el Representante Buck McKeon y el Senador John McCain, respectivamente, tenían como objetivo transferir las responsabilidades de la lucha antiterrorista de las fuerzas del orden a las fuerzas armadas. El objetivo claro de ambos proyectos de ley era exigir que los presuntos terroristas fueran juzgados ante comisiones militares o permanecieran detenidos indefinidamente sin cargos.
Para mayo, la versión del proyecto de ley de la Cámara de Representantes se había incorporado a la NDAA, un proyecto de ley de gastos de 14.000 millones de dólares que financia las operaciones anuales del ejército. Fue aprobado por 322 votos a favor y 96 en contra, a pesar de que el presidente Obama amenazó con vetarlo, alegando que el proyecto de ley limitaba indebidamente la capacidad del gobierno para combatir el terrorismo con eficacia.
La versión del Senado del proyecto de ley, que también pasó a formar parte de la NDAA, fue aprobada en noviembre por una abrumadora mayoría de 93 votos a favor y 7 en contra. Antes de la aprobación del proyecto de ley por el Senado, casi todos los funcionarios gubernamentales responsables de la lucha antiterrorista, desde el director del FBI, Robert Mueller, hasta el director de la CIA, David Petraeus, habían expresado su preocupación de que el proyecto de ley tuviera un impacto negativo en los esfuerzos antiterroristas de Estados Unidos.
El presidente Obama volvió a amenazar con vetar el proyecto de ley tras la votación en el Senado, pero en cuanto se modificó ligeramente durante el proceso de conciliación de las versiones de la Cámara de Representantes y el Senado, la amenaza fue retirada. La versión final del proyecto de ley fue aprobada por ambas cámaras del Congreso la semana pasada con amplias mayorías.
Sustancia y procedimiento en la NDAA
El subtítulo D de la NDAA consta de doce secciones que abarcan temas que van desde el poder militar en materia de detención hasta enmiendas técnicas a la Ley de Comisiones Militares de 2009. En general, el objetivo principal de sus disposiciones es crear una presunción de jurisdicción militar sobre los sospechosos de terrorismo, ampliar el escrutinio posterior del Congreso sobre las decisiones relativas a la detención y el enjuiciamiento de dichos sospechosos, e impedir de hecho el cierre de Guantánamo.
En lugar de establecer reglas categóricas para lograr estos fines, el proyecto de ley se basa principalmente en una serie de técnicas procesales, como los requisitos de presentación de informes, informes y certificación. Las reglas sustantivas que sí establece están, en gran medida, condicionadas por exenciones y otras posibles lagunas legales.
No obstante, casi todas las disposiciones del subtítulo D son objetables desde la perspectiva de los derechos humanos y las libertades civiles. Entre las disposiciones más controvertidas se encuentran los artículos 1026, 1027 y 1028 del proyecto de ley, que restringen los traslados y liberaciones de detenidos de Guantánamo. Si bien las organizaciones de derechos humanos están preocupadas por estas limitaciones, sus mayores inquietudes se refieren a los artículos 1021 y 1022.
Secciones 1021 y 1022
Las organizaciones de derechos humanos tienen en mente los artículos 1021 y 1022 cuando afirman que la NDAA consagra la detención indefinida sin cargos en la legislación estadounidense.
La Sección 1021 pretende "reafirmar" la autoridad de las fuerzas armadas para mantener a personas en detención indefinida sin cargos, de conformidad con la Autorización para el Uso de la Fuerza Militar (AUMF). Si bien la versión original del proyecto de ley en la Cámara de Representantes habría declarado explícitamente que Estados Unidos continúa en conflicto armado con Al Qaeda, los talibanes y grupos asociados, la versión final es algo más cautelosa.
El artículo 1022 toma un subconjunto de las personas que posiblemente estén sujetas a detención militar según el artículo 1021 —centrándose esencialmente en personas con una conexión más fuerte con el terrorismo— y crea una presunción de que serán mantenidas bajo detención militar.
La mala noticia es que, tal como fueron aprobadas, las secciones 1021 y 1022 representan una clara aprobación del Congreso a lo que, hasta ahora, había sido exclusivamente decisión del poder ejecutivo: mantener a personas en detención indefinida sin cargos. (Cabe recordar que la propia Autorización para el Uso de la Fuerza Militar (AUMF) no se pronunció sobre cuestiones de detención). Otorgar a esta práctica un fundamento legal firme y explícito no solo la hace menos vulnerable a impugnaciones legales, sino que también podría consolidarla.
La buena noticia, si es que la hay, es que ni el artículo 1021 ni el 1022 definen la “guerra” ni las “hostilidades” en cuestión. En otras palabras, no adoptan explícitamente el paradigma de la “guerra global contra el terror”, que equipara el terrorismo con el conflicto armado y a los presuntos terroristas con soldados enemigos. Al no abordar esta cuestión, dejan abierta la posibilidad teórica (aunque improbable) de que un tribunal interprete la ley de forma restrictiva, de acuerdo con la interpretación del derecho internacional sobre los conflictos armados.
Sin embargo, incluso este éxito relativo debería matizarse aún más. En primer lugar, algunas de las personas explícitamente contempladas en el artículo 1021 —quienes, por ejemplo, dieron refugio a los responsables de los atentados del 11 de septiembre— podrían no tener ningún vínculo significativo con el conflicto armado. Más importante aún, el enfoque del artículo 1022 es claramente el terrorismo, no el conflicto armado: abarca a los miembros de Al Qaeda y a los miembros de grupos que actúan en coordinación con Al Qaeda o bajo su dirección. Si bien se supone que las personas sujetas a detención militar presunta en virtud del artículo 1022 constituyen un subconjunto del grupo más amplio de personas amparado por el artículo 1021, que incluye el requisito de un vínculo con el conflicto armado en su apartado (b)(2), el objetivo principal de la disposición sigue siendo equiparar el conflicto armado con el terrorismo.
Finalmente, cabe señalar que el conjunto de "personas cubiertas" sujetas a posible detención militar, según se define en la sección 1021(b) de la NDAA, es mucho más amplio que el conjunto de personas mencionadas en la AUMF. Si bien la sección 1021(b)(1) se basa en la redacción de la AUMF, la sección 1021(b)(2), que define una categoría adicional de posibles detenidos, se basa en la definición de "beligerante enemigo no privilegiado" de la administración Obama (que, a su vez, es solo una ligera modificación de la definición de "combatiente enemigo ilegal" de la administración Bush).
Esta disposición abarca no solo a los miembros de Al Qaeda, los talibanes y sus grupos asociados (categorías amplias y posiblemente imprecisas en sí mismas), sino también a quienes brindaron un apoyo sustancial a dichos grupos. El concepto de "apoyo sustancial" es potencialmente muy amplio (¿qué tipo de apoyo se incluye y podría considerarse como tal la opinión o la expresión?). Además, el apoyo es un fundamento sumamente controvertido para la detención en virtud del derecho de la guerra, incluso en conflictos bélicos tradicionales, y este tema ha generado numerosos litigios en Guantánamo.
La detención indefinida de ciudadanos estadounidenses
En mi próxima columna, abordaré la cuestión más controvertida y polémica sobre el alcance de las disposiciones de detención de la NDAA: hasta qué punto autorizan la detención de ciudadanos estadounidenses, incluidos los detenidos en Estados Unidos.
Por el momento, me limitaré a mencionar algunas declaraciones recientes de uno de los principales redactores de la NDAA. Al aplaudir la aprobación del proyecto de ley la semana pasada, el senador McCain habló de su “lenguaje firme e inequívoco que reconoce que la guerra contra el terrorismo se extiende a nuestro propio país”.”